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安全生產領域第一部黨內法規核心要義是啥？專家為您深度解析！

摘要：近日，《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》（以下簡稱《規定》）正式出臺，這是安全生產領域出臺的第一部黨內法規。

責任制的完善，

尤其是地方黨政領導干部責任制的完善

對于推動工作落實具有怎樣的作用？

這樣一部法規的出臺

將給安全生產帶來哪些改變？

近日，國家行政學院教授汪玉凱在接受記者采訪時認為，《規定》找準了發力點，將很好地喚起地方黨政領導干部做好安全生產工作的責任心。

責任對號入座

既避免推諉扯皮，又利于消除模糊地帶

“《規定》中既包括地方黨政主要負責人的安全生產職責，又包括分管負責人和其他黨政領導干部的安全生產職責。每個人都能對號入座，既避免推諉扯皮，也利于消除模糊地帶。”《規定》的出臺，汪玉凱認為正當其時。

汪玉凱告訴記者，圍繞安全生產，我國制定或完善了很多法律法規，包括黨內法規，例如《安全生產法》、《中國共產黨紀律處分條例》等。這些法律法規從不同角度、不同層面對黨政領導干部如何履行安全生產職責進行了規定。但是這些法律法規更多地注重原則性。這樣一來，既導致地方黨政領導干部不知道該具體如何履行安全生產職責，又導致地方黨政領導干部如果沒有履行相關職責無法進行約束的問題。

“相比之下，《規定》在這方面則非常明確、具體。”他說。

那么，

從行政管理的角度講，

《規定》的出臺將起到怎樣的作用呢？

汪玉凱認為，首先可以起到增強安全發展意識的作用。他說，很多事故的發生都與人的主觀意識有關，即責任人安全意識淡薄。如果黨政領導干部安全意識不強，那么很難把安全生產工作領導好。其次，從公共治理的角度講，權、責是一致的，有權力就要承擔相應的責任。過去雖然也強調安全生產責任，但是因為沒有具體的規定，操作起來也很難。而《規定》將職責一條一條列出來，很具體。這樣，獎勵也好，懲治也好，都有明確的依據。

“另外，我們經常講，發展要以人民為中心。安全生產與人民群眾的利益息息相關。如果各方都能將安全生產責任落實到位，我想一定會大大減少安全事故，減少人民群眾的生命財產損失。”他說。因此，《規定》的出臺對于增強黨政領導干部的責任感、責任心能夠起到很好的促進作用。

黨委走到臺前

讓權力更大的人挑起更重的擔子

《規定》強調，黨政領導同為安全生產第一責任人，同時明確縣級以上地方各級政府原則上由擔任本級黨委常委的政府領導干部分管安全生產工作。

突出強調“黨委”的安全生產責任，

有何現實意義呢？

“目前在我們國家，黨委主要負責人是地方的‘一把手’，如果地方黨組織的負責人有強烈的安全意識和責任意識，關注安全生產，對一個地區整個的安全生產水平將起到很好的促進和引領作用。”汪玉凱說。

汪玉凱介紹，過去，一旦出了事故，往往只處理相關的政府負責人，不會處理黨委負責人。“過去，我曾多次聽政府行政人員抱怨，黨委是決策者，政府是執行者，但是一出事就只打我們的板子，而不會處理黨委負責人，有點不公平”。

現在《規定》強調黨政領導都是第一責任人，明確黨委領導在安全生產事故發生后也要承擔相應的責任。《規定》落地以后，必然會推動黨委負責人主動履行安全生產職責。同時，這也是堅持黨的全面領導的必然要求，因為安全生產也應該是黨全面領導的一部分內容。有領導權就應該承擔相應的責任。

而明確縣級以上地方各級政府原則上由擔任本級黨委常委的政府領導干部分管安全生產工作，“真正說明對安全生產工作的重視，從領導層面就重視”。

汪玉凱解釋說，黨委常委參加黨委常務會議，參與重要事項的決策。由擔任黨委常委的政府領導分管安全生產工作，就意味著在黨委決策過程中，可以更多地將安全生產方面的內容納入其中，也能更好促進安全生產問題的解決。也就是說，分管安全生產工作的政府領導是否是黨委常委，領導權威是不一樣的，是否由同時擔任黨委常委的政府領導分管安全生產，體現了對安全生產工作的重視程度。

“這一規定也可以從根本上杜絕過去那種不成文的‘末位管安全’的習慣做法。”汪玉凱說，過去，地方分管安全工作的大多只是政府的副職領導，且一般都是新提拔的或者管理經驗不是很豐富的，很少有黨委常委分管安全生產工作。擔任黨委常委的行政領導排名都是比較靠前的，就可以在根本上杜絕這種現象出現。

以前，越是排名靠前的政府領導一般越不愿意管安全，因為怕承擔責任。“《規定》的出臺將很好地矯正這種錯誤的管理思維，讓權力越大的人承擔越重的擔子”。

以人民為中心

良治還是惡治，是否做到“嚴治官、善待民”是一個分水嶺

安全生產是公共治理的一項重要內容， 汪玉凱認為，不論是國家治理還是政府治理，首先要嚴格治理隊伍。貪污腐敗也好，失職瀆職也好，都是對隊伍管理不嚴格造成的惡果。其次是善待百姓。換句話說，就是要以人民為中心，以人民的利益為根本出發點。很多事故的發生都是由于人為原因造成的，由于不可抗拒因素造成的事故占比很小。說到底，就是因為這些人口頭上說善待百姓，實際上沒有將百姓的安危放在心上。

“所以說國家是良治還是惡治，或者說治理是否有效，是否做到‘嚴治官、善待民’是一個分水嶺。而《規定》的出臺正體現了嚴治官、善待民這樣一種管理理念。”他說。

避免僥幸心理

強調終身負責很有必要

《規定》提出，地方黨政領導干部對發生生產安全事故負有主要領導責任且失職失責性質惡劣、后果嚴重的，不論是否已經調離轉崗、提拔或者退休，都應當嚴格追究其責任。

終身負責，

以往更多地出現在建筑領域。

如今在安全生產領域也引入“終身負責”這一規定，

有何現實意義？

汪玉凱認為，權責一致，有權力就要有責任。“終身負責”的原則引入安全生產責任制領域，這種高壓政策能夠推動領導干部在履職過程中小心翼翼，不敢玩忽職守。

終身負責，是一種很嚴厲的措施。可能造成比較嚴重的后果，在社會上可能造成惡劣影響的，或者可能給國家造成重大損失的，等等，都適用這一管理模式。

同時，汪玉凱認為，出臺這一規定也是與安全生產工作本身的特點有關系的。因為安全生產問題有些是顯性的，有些是隱性的。顯性問題短期內可以發現，隱性問題長期才能發現。例如一項工程，可能過了很多年才被發現存在安全隱患。因此，只有規定終身負責，才能確保對過了很長時間才暴露的問題負有責任的人受到應有的懲罰，進而能夠避免領導干部在履職過程中產生僥幸心理，認為一些問題短時間內不會被發現就不用心解決。因此，對安全生產責任出臺終身負責條款，可以在很大程度上增強領導干部的責任意識。

不避諱關愛人

人性化的規定反倒會激發履職的積極性

《規定》設置了“表彰激勵”章節，明確了給予表彰獎勵、記功或嘉獎的情形。

在社會大眾對安全生產的印象，

大多還停留在“發生事故追責”階段

這樣的背景下，

出臺這樣的規定

是否會傷害法律權威呢？

“條例也好，規定也好，必須要有人性化的一面。如果太過剛性，就會對人在情感上造成傷害。人性化的規定，不但不會傷害法律的權威，反倒會激發領導干部履職的積極性。”汪玉凱說。

他認為，安全生產是永恒的主題，安全生產工作不可能一蹴而就，不能忽視一些不可抗因素對安全生產工作的影響。既然是永恒的主題，做到讓相關責任人對工作不懈怠，始終保持飽滿的精神狀態，這是很重要的，所以就需要激勵。注重表彰激勵，對地方黨政領導干部增強安全意識，推動履職，一定會起到示范和引領作用。正面激勵能夠強化地方黨政領導干部對安全生產的責任意識。

更讓汪玉凱感慨的是，據他了解，目前其他行業領域在推動履職過程中很少有建立這種正向激勵機制的，尤其是通過法規的形式予以明確。推動履職的方式更多還是集中在考核上。

“這也從一個側面表明，我們國家對安全生產工作的重視，希望通過治理手段的改變，從根本上扭轉安全生產問題突出的不利局面。”他認為。

除了獎勵、授予榮譽稱號等，汪玉凱認為，“盡職免責”也是一種激勵手段。

“盡職免責”一直是各級各地安監人員極為關注的一個話題。《規定》在“責任追究”章節明確提出發生生產安全事故可以不予追究領導責任的情形，即“盡職免責”。對此，汪玉凱認為，“盡職免責”也是一種激勵手段。

他解釋，安全生產確實是非常復雜的系統工程，有些事故是人為因素導致的，也有些事故是由不可抗拒的因素導致的，盡管這種因素導致的事故后果很嚴重。因此他認為，在此之前，如果領導干部確實已經履職到位了，積極采取了防范措施，在追責時就應該大大減輕追責程度，甚至可以不予追究責任。

“我認為，提出‘盡職免責’并不會影響黨政領導干部履職的積極性。因為只要盡職盡責了，盡管出現后果，也可以大大減輕被追責的程度，這對黨政領導干部來說也是一種激勵，可以讓領導干部在履責時沒有后顧之憂。”他說。

根據實際拓展完善

加大宣傳力度，注意發現新問題

目前，各級各地出臺有關安全生產的法律法規很多，但并不是所有的法律法規都得到了很好的落實。

那么，

《規定》出臺后，

落實過程中有哪些需要注意的環節？

汪玉凱認為，《規定》出臺后能不能取得很大成效，還需要時間來檢驗。我們需要思考，《規定》實施以后，我們應該采取哪些措施確保法規收到應有的效果，而不是成為一紙空文。

汪玉凱建議，需要做好以下幾方面的工作。

首先，需要加大對法規的宣傳力度，使相關的黨政領導干部認識到這個法規的重要性，從而予以足夠的重視。

其次，《規定》出臺以后，相關法律條文的要求、獎懲一定要盡快兌現。例如，如果發生事故，要嚴格按照《規定》的要求予以處理，體現法規的權威性。

再次，各地在實踐中可以根據自身實際拓展和完善。《規定》出臺前，部分地區已經按照“黨政同責、一崗雙責”的要求陸續出臺地方黨政領導安全生產責任清單、安全生產工作責任清單、安全生產職責清單等。各地自行出臺這些規定，本身就說明其比較重視安全生產工作，責任制落實有良好的基礎。為此，要盡快將各地的規定和此次出臺的《規定》兩者對接，從而形成上下一體的安全生產責任制度體系。

另外，在《規定》實施過程中還要注意不斷發現新問題，尤其是法規中沒有涉及的。安全生產是非常復雜的工程，一項法規很難囊括所有內容。要在落實過程中注意將問題搜集起來，進行系統分析，然后對法規進行完善。

（本文作者為中國應急管理報記者范榮義）

中央黨校教授辛鳴

為人民謀利益謀發展是制度靈魂

“規定的字里行間跳動著‘紅線意識’、‘底線思維’，體現了以習近平同志為核心的黨中央高度重視人民生命安全健康。這是這項制度的靈魂所在，其價值理念符合當前我國經濟社會發展的客觀要求。”談起《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》（以下簡稱《規定》），中央黨校教授辛鳴這樣評價。

辛鳴長期致力于以哲學視角研究社會發展和制度創新問題，關注當代中國社會的經濟改革、政治發展等方面的問題先后參與過黨中央和國務院布置的若干重大調研工作，長期主持“領導干部看中國”系列年度調研以及中國黨員干部理論學習輔導讀物的組織編寫工作。近日，他就《規定》出臺的背景、意義等問題，接受了記者的專訪。

讓黨政領導把責任“扛在肩上”

無以規矩，不成方圓。辛鳴認為，這項《規定》出臺的意義十分重大。“沒有規矩，什么事情都干不成、干不好。大到治國理政、管黨治黨，小到我們各方面的具體工作，都要通過出臺一系列相應的制度、規定、法律，給每個人、每個組織的行為，劃出紅線，明確邊界”。

具體到安全生產，辛鳴認為，要想把安全生產工作抓好，進而推進安全發展，就得有一套相對完備、科學規范的制度。“所謂制度，其實是一個系統、一個鏈條，自身必須具有封閉性，或者說連貫性。”辛鳴引入木桶理論進行解釋，制度發揮的整體作用，取決于整個制度鏈條中最薄弱的環節。如果安全生產制度鏈條中間缺少某個環節，那么安全生產責任的落實，尤其是黨政領導干部的領導責任落實，就會被削弱。

“過去，我們并不缺少關于黨政領導干部安全生產責任制方面的規定，但這些規定不是特別集中和明確。”辛鳴對當前安全生產的三種責任，即企業主體責任、部門監管責任和黨政領導責任的落實情況進行了分析，“這些年我們一直在推進依法監管，也出臺了種種制度予以規范。應該說，在企業主體責任和部門監管責任落實方面，我們出臺的法律規定并不少，制度體系已經比較周密了，當然在具體的落實效果方面需要另作評估。但在黨政領導責任落實方面，尤其是在推動黨政一把手親自動手抓安全生產方面，制度體系還是存在一些缺陷的。”

“我們經常說，人命關天，發展是大事，安全生產也是大事。堅持黨對一切工作的領導，這就意味著，黨是中國特色社會主義事業的領導主體，當然也是安全生產事業的領導主體。地方黨政領導必須落實好安全生產‘一崗雙責’要求，這條《規定》對政府領導適用，也適用于黨委領導。此次出臺的《規定》明確了黨委、政府領導干部在安全生產方面應承擔的責任，并一條條列了出來，讓他們明白自身在安全生產工作上應擔負的職責，從而切實做到把責任放在心上、扛在肩上、抓在手上。”辛鳴表示。

“好制度”應具備三個特征

好的制度應該具備什么樣的特征呢？辛鳴認為，至少有三個，“第一，制度價值或者叫制度理念好，核心是制度的價值導向。第二，制度內容設計科學、準確、規范，就是制度在條文設計方面能針對實際問題，且相互之間不能抵觸，可操作性強，否則制度就失去了出臺的意義。第三，就是制度執行是有效的。此次出臺的《規定》基本具備了以上三個特征”。

“《規定》充分體現了‘安全第一、以人為本’的理念。說到底，《規定》就是在安全生產領域堅持習近平新時代中國特色社會主義思想，圍繞‘五位一體’總體布局、‘四個全面’戰略布局，推進黨政領導干部安全生產責任落實的一項制度。《規定》倡導各級領導干部為了人民的生命安全健康謀大局謀發展。”辛鳴說。

辛鳴高度肯定了《規定》的科學性、針對性。在他看來，“制度”一詞有深刻的含義，“制，是告訴人們邊界是什么，劃出一條不可逾越的紅線；度，是給人們留出活動的范圍、空間”。他說，制度的內容設計必須科學、有針對性，才可能用于指導工作實踐，才會發揮效力。

“對執行《規定》的黨政領導干部來說，他首先要能在制度里讀出自己究竟有哪些責任。這其實是《規定》的主體內容之一，它把黨政領導干部的安全生產責任講得清清楚楚。第二章就分別講了地方各級黨委主要負責人、縣級以上地方各級政府主要負責人、地方政府中分管安全生產的本級黨委常委以及地方政府其他領導干部的安全生產職責，不同分工的干部，其安全生產職責一一明確，清清楚楚中還很有針對性，黨委領導負責宏觀指導，政府領導負責推進落實，分管領導負責分管執行。”

辛鳴接著談到事故責任追究問題，“如果一個地方出了事故后，可以對照這個《規定》，查清哪個層面沒有負起相應的領導責任，比如黨政領導干部在財政資金保障、提拔任用方面有沒有體現重視安全生產這樣一種導向，平時有沒有將安全生產列入經濟社會發展運行研討方面的重要議題。有，那就是盡責了。如果沒有，那就不能打板子只打政府領導那邊。這次出臺的《規定》，就把相應領導的職責定位清晰了，做到了具體準確”。

辛鳴認為，好的制度不能大而統之、籠而統之，不能只講原則性的規定，要講原則，還要講執行，制度的生命力在于執行。“在內容設計方面，是這項制度的亮點之一。我剛才說這項制度的內容具有科學性，不僅僅體現在內容上，還體現在相應后期的考核獎懲方面，就是通過制度設立一個標桿，引導、明確人們的行為預期，做得好有獎勵，做得不好就要受到處理。這項制度在這方面，也作出了一系列的安排。這項制度提出的相關措施，通過努力是完全可以做到的”。

辛鳴說，《規定》從價值導向、責任明確到獎懲實施，本身是閉環的，“按制度來執行，獎到什么程度，不按制度執行或者說違反制度，會受到什么處罰，都是明確的”。

吃透精神防范執行走樣

制度是怎么來的？不僅僅是中國的制度，任何一項制度，都是源自實踐，把實踐中行之有效的做法挖掘出來，上升提煉成為制度。此次出臺的《規定》，來源之一就是地方黨管安全的探索創新。

辛鳴充分肯定了《規定》中一些條款的創新意義，“《規定》正式引入了巡查制度，它引入了基層探索成果，也有其他行業領域的理念和制度創新。實踐證明，作為黨內監督制度重要內容之一的巡查制度，已經在管黨治黨方面發揮出了很好的作用。從理論上說，巡查制度相當于增加了制度的主體”。

增加制度的主體意義何在？辛鳴解釋，就是讓制度“長牙齒”。“對一名省長來說，他會受到很多制度的規范、影響，這些制度的主體就是中央政府，往更大一點說，就是全體人民。制度如果要實實在在發揮作用，其主體必須明確、到位，而且必須在場，才能避免變成一紙空文。反過來說，如果制度的主體虛置，那么它就不容易落實到位，因為這樣的主體離規范對象遠，或者規范對象看不見，感受不到。這時候，就要采取措施，將主體實化、具體化，將主體引到規范對象身邊，讓后者時刻感覺到后面有人盯著。”

“《規定》在安全生產領域引入巡查的安排，就是讓制度‘長牙齒’。”辛鳴的體會是，“把安全生產巡查制度上升到這么高的層次，落實措施講得這么明確，還是第一次。這項創新的源頭，就是黨的十八大以來，黨和國家各項制度創新的成果和實踐。”

辛鳴說，這項制度目前僅僅還是一項規定，要想讓它真正發揮作用，還需要進一步細化實施細則，“制度不可能無限細化，但一定要盡可能細化。有了原則性的規定，還得有可操作的措施予以保障。各地及各行業領域主管機構還必須根據各自實際，制定出切實可行的實施辦法”。

辛鳴還建議，無論是制定細則還是落實《規定》本身，都必須首先吃透其精神實質，領會其核心價值，才能避免在具體執行過程中變形走樣。

附件：《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》