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十二年磨一劍 ——《特種設(shè)備安全法》立法推動(dòng)者、國務(wù)院參事張綱回眸立法之路

2013年6月29日15時(shí)15分，北京人民大會(huì)堂里正在進(jìn)行莊嚴(yán)的投票表決。張綱屏住呼吸、目不轉(zhuǎn)睛地盯著會(huì)場(chǎng)里的大屏幕。全國人大常委166位到會(huì)，贊成160票，反對(duì)1票，棄權(quán)4票，1人未按表決器。隨著張德江委員長宣布通過，《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》誕生了。一瞬間，張綱難以掩飾喜悅的心情，12年的努力終于迎來了激動(dòng)人心的一刻。
作為國務(wù)院參事、中國特種設(shè)備安全與節(jié)能促進(jìn)會(huì)會(huì)長，張綱的另一個(gè)身份是特種設(shè)備安全法起草領(lǐng)導(dǎo)小組成員。他也是這部法從無到有的見證者、參與者和推動(dòng)者，對(duì)它有著別樣的感情。
“這部法的頒布，標(biāo)志著特種設(shè)備安全工作向科學(xué)化、法制化方向邁出了一大步，凸顯了重視安全、強(qiáng)化法治的國家意志，體現(xiàn)了關(guān)注民生、尊重民意的立法取向?！睆埦V坦言，這部法律來之不易，從人大代表提出立法議案到正式頒布，歷經(jīng)九屆、十屆、十一屆、十二屆全國人大，跨越12年，“是人民代表的呼聲催生了法律的誕生”。
鏡頭拉回到2001年。在這一年的“兩會(huì)”上，全國人大代表提交了6件關(guān)于特種設(shè)備立法的議案。此后的11年里，每年的“兩會(huì)”上，都有關(guān)于特種設(shè)備立法的議案。12年來，共有1204名人大代表提交了35份關(guān)于立法的議案。但這樣的呼聲也曾遭到質(zhì)疑。特別是2003年《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》出臺(tái)后，有人覺得條例夠用了，何必再立法？時(shí)任國家質(zhì)檢總局特種設(shè)備局局長的張綱，反復(fù)闡明一個(gè)觀點(diǎn)：確保特種設(shè)備安全不能只靠監(jiān)察，應(yīng)當(dāng)通過立法突出企業(yè)的質(zhì)量安全主體責(zé)任，形成社會(huì)相關(guān)方齊抓共管的機(jī)制，同時(shí)為特種設(shè)備“走出去”提供法律支撐。
這種觀點(diǎn)得到了越來越多的認(rèn)可。十屆全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員賈志杰曾留學(xué)前蘇聯(lián)，是研究壓力容器的專家型領(lǐng)導(dǎo)。他多次回憶起上世紀(jì)60年代末大慶油田加氫反應(yīng)器爆炸事故，“慘痛的教訓(xùn)告訴我們，一定要有國家的特種設(shè)備法律體系，要像美國ASME（美國機(jī)械工程師協(xié)會(huì)）一樣，健全規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系，通過強(qiáng)化管理，最大程度地減少損失，最大可能地?cái)U(kuò)大中國制造的影響。”在一次次的溝通和懇談中，越來越多的專家學(xué)者、代表委員在立法上達(dá)成了共識(shí)。
2006年12月26日，十屆全國人大財(cái)經(jīng)委正式成立特種設(shè)備安全法起草領(lǐng)導(dǎo)小組，賈志杰任組長。該小組由全國人大財(cái)經(jīng)委、國務(wù)院法制辦、國家質(zhì)檢總局等部門組成。起草工作組由人大財(cái)經(jīng)委法案室牽頭。這也邁出了特種設(shè)備安全法由全國人大直接立法的第一步。全國人大換屆后，十一屆全國人大財(cái)經(jīng)委對(duì)起草領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行了調(diào)整，聞世震接任組長，進(jìn)一步加快了立法進(jìn)程。
立法過程中，起草領(lǐng)導(dǎo)小組廣泛開展國內(nèi)外調(diào)研，重點(diǎn)開展了法律法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)比研究，提出了具有中國特色的立法思路、法律框架和制度設(shè)計(jì)等。通過5年左右的艱苦努力，形成了特種設(shè)備安全法草案。在此期間，很多事情令張綱十分感動(dòng)。特別是聞世震年事已高，身患重病，但依然堅(jiān)持工作，2010年11月20日，張綱到醫(yī)院看望剛剛做完手術(shù)的聞世震時(shí)，他在病床上說的第一句話就是：“出院了，我們還要繼續(xù)立法?！甭曇綦m然微弱，但堅(jiān)定有力。
2011年8月23日，全國人大財(cái)經(jīng)委召開全體會(huì)議，討論并原則通過了《特種設(shè)備安全法（草案）》。此時(shí)的張綱心里興奮但依然沒底，因?yàn)檫@部法當(dāng)時(shí)還未列入全國人大的立法計(jì)劃。
2011年10月26日，中國特種設(shè)備安全與節(jié)能促進(jìn)會(huì)成立，十屆全國人大常委會(huì)副委員長兼秘書長盛華仁出任名譽(yù)會(huì)長，全國人大財(cái)經(jīng)委領(lǐng)導(dǎo)石秀詩、聞世震、賈志杰等出任名譽(yù)副會(huì)長。他們明確指示，要把特種設(shè)備安全立法作為促進(jìn)會(huì)成立后的首要任務(wù)，并研究了路線圖，從而大大加大了立法工作的推進(jìn)力度。
2011年11月23日，這是個(gè)令張綱永遠(yuǎn)難忘的日子。這一天，當(dāng)他看到全國人大常委會(huì)多位領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于將特種設(shè)備安全法補(bǔ)充列入立法計(jì)劃的批復(fù)意見時(shí)，激動(dòng)地將文件看了一遍又一遍，希望的曙光就在眼前。2012年8月28日，立法工作取得實(shí)質(zhì)性突破，十一屆全國人大常委會(huì)對(duì)該法進(jìn)行了一審。張綱意識(shí)到，立法工作已經(jīng)步入了快車道！
一審后，全國人大常委會(huì)法工委抓緊開展了進(jìn)一步的調(diào)研論證、立法評(píng)估、修改完善工作。2013年4月23日，十二屆全國人大常委會(huì)進(jìn)行了二審；之后，在極短時(shí)間里，吸收了《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》的主要內(nèi)容，并于2013年6月29日通過了三審。
在張綱看來，《特種設(shè)備安全法》最終出臺(tái)，道路不平凡，過程也有“特殊性”。這部法從一審的65條，到二審的72條，再到最終版本的101條，數(shù)字的背后體現(xiàn)的是立法者對(duì)立法質(zhì)量和可執(zhí)行性的孜孜追求。“一般來說，二審過后，法律的條文不會(huì)作大的調(diào)整。但本著‘能具體盡量具體、能明確盡量明確’的精神，這部法吸收了《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》的成熟經(jīng)驗(yàn)和人大代表的意見，進(jìn)行了大幅度的修改補(bǔ)充，并獲得人大常委們的高度認(rèn)同?！?br /> 張綱說，這部法律充分體現(xiàn)了繼承與創(chuàng)新的結(jié)合，無論法律的形式還是內(nèi)涵，都實(shí)現(xiàn)了全面升級(jí)。談到這部法的創(chuàng)新之處，他認(rèn)為，法律更加明確了企業(yè)質(zhì)量安全的主體責(zé)任，突出了安全技術(shù)規(guī)范的法律地位，奠定了“三駕馬車”工作新格局，為政府職能轉(zhuǎn)變留下了改革空間，制定了分類監(jiān)管的制度和淘汰報(bào)廢、缺陷召回等一系列新機(jī)制，加大了處罰力度、提高了違法成本，同時(shí)也提出了安全與節(jié)能并舉的工作原則。
“應(yīng)該說，這部法奠定了具有中國特色的特種設(shè)備安全管理的制度基礎(chǔ)。整個(gè)立法過程，國家質(zhì)檢總局黨組始終予以高度重視并全力推動(dòng)，總局法規(guī)司、特種設(shè)備局為此付出了艱辛與智慧，全系統(tǒng)都給予了積極的配合與支持。但立法難，貫徹執(zhí)行好法律更難，需要我們繼續(xù)努力，持之以恒，用立法的精神貫徹好法律。”張綱深情地說。

本報(bào)記者 史玉成  2013-07-18  （來源：中國質(zhì)量報(bào)）